0. 지방자치의 효과
1) 긍정적 효과 : 지방 공공의사결정과정의 민주화, 탈권위주의, 고객지향행정, 여론행정
2) 부정적 효과 : 선거로 인한 낭비와 분열, 지역-지역 갈등, 중앙-지방 갈등, 지역부패구조 형성
1. 지방자치의 새로운 이해
1) 지방자치의 개념요소
- 지방자치 : 일정한지역과 주민을 기초로 하는 공공단체가 지역 내의 공공사무를 지역주민 스스로 또는 대표를 통하여 처리하는 과정
- 단체자치 : 상위정부에 대한 지방정부의 자율성 측면에 관한 것 (분권, 집권)
- 주민자치 : 지방정부에 대한 시민사회의 투입측면에 관계되는 것 (참여, 통제)
- 지방의 자율성 : 외부의 영향력으로부터 독자적으로 행동할 수 있는 능력
- 중립 : 시민을 우대하는 우대정책
2) 지방자치의 개념과 목적
- 궁극적 목적
민주 발전, 지역균형발전, 주민복지증진 등 여러 항목이 제시될 수 있으나, 지역사회의 주인인 주민의 복지증진에 궁극적 목적이 있을 것
- 지방자치를 '분권'과 '참여'만으로 이해하는 것의 문제점
현대 자본주의 하에서 민간사회는 균질적이지 않으며 기업을 중심으로 한 지배집단의 의사결정 개입 가능성이 존재함.
사회의 이질적 구성에 대한 고려 없이 분권과 참여의 확장만으로는 지방자치의 궁극적 목적 달성이 어려움
=> 지배집단에 대한 지방정부의 중립적 대응이 또 하나의 요소로 추가되어야 함
2. 환경변화에 따른 지방자치요소의 변화전망
1) 세계화
- 분권 측면
: 세계화는 일방적으로 분권화의 촉진요인으로 작용할 것이나, 지방자치가 미성숙하고 지방의 능력이 취약한 경우에는 세계화가 반드시 분권화로 이어진다고 보기는 어려움
: 지방의 역량이 강화됨에 따라 결국에는 분권화의 심화로 이어지게 될 것으로 예상됨
- 참여 측면
: 국가의 후퇴에 따라 지방뿐만 아니라 시민사회의 자율성을 강화시킬 것으로 예상됨
: 시민사회의 주체인 시민의 정책과정에 대한 참여요구가 증대될 것으로 예상됨
- 중립 측면
: 세계화는 지배집단의 자율성을 강화시키는 요인으로 작용할 것이므로, 전반적으로 경제기반이 취약한 지방정부의 중립성을 저해하는 요인으로 이어지게 될 것임
: 시민과 지배집단 간에는 보유자원의 현저한 차이가 있으며, 지방정부에 비해 지배집단이 세계화의 더 큰 수혜자가 될 것으로 예상됨
2) 민주화
- 분권 측면
: 사회전체의 민주화추세는 중앙에 대한 지방의 민주화로 확산될 것임
: 다만 기본적으로 우린의 집권적 문화는 과도한 분권화에 대한 제약요인으로 작용할 것이며, 따라서 분권화는 일정 수준에서 균형점을 찾을 것으로 예상됨
- 참여 측면
: 민주화추세에 따라 개인과 집단의 정치적 효능감 증대로 인하여 시민의 참여요구는 증대할 것으로 예상됨
: 이때 시민의 참여요구는 선거참여 외에도 지방의 서비스 제공과 관련한 직접참여 요구의 증가로 나타나게 될 것임
- 중립 측면
: 민주화는 자율화 내지는 탈규제를 통하여 정부에 대한 민간의 상대적 권력을 강화시키므로, 강화된 자율성에 기초하여 민간부분의 다양한 주체로부터 지방정부에 대한 요구가 증대될 것임
: 이에 따라 지방정부에 대한 지배집단의 상대적 영향력 역시 강화될 것으로 예상됨
3) 정보화
- 분권 측면
: 정보화가 분권에 미치는 영향에 관해서는 전망이 상충함
: 정보교환 및 확산효과로 분권의 촉진제로 기능하거나 반대로 정보의 집중 및 통솔범위의 확장으로 집권의 촉진제로도 기능할 수 있음
: 우리의 경우에는 중앙의 집권적 의사결정, 효율성 기조하의 수도권 중심의 정보화, 지방의 저조한 산업화기반 등으로 집권화 유발 가능성이 보다 클 것으로 보임
- 참여 측면
: 정책과정에 대한 정보의 부재는 시민참여를 제약하는 주요요인으로 지적되므로, 정보의 확산으로 인해 획득된 공공문제에 관한 지식에
기초하여 참여요구가 증대될 것으로 예상됨.
: 그러나 가능성이 실제의 참여로 이어질 것으로 단정할 수는 없으며, 정보의 집중 및 독점이 이루어 진다면 오히려 참여를 위축시킬 가능성도 존재함.
- 중립측면
: 공개된 정보에 기초하여 정부의 지배집단에 대한 편파적 대응이 통제를 받을 수 있음.
: 그러나 정보화기반이 취약한 지방정부는 기업 등 지배집단의 정보능력에 비하여 상대적으로 취약한 입장에 있을 가능성이 있으며,
그만큼 지배집단에 대한 중립적 대응이 어렵게 될 수 있음.
: 우리의 경우 행정문화가 권위적이고, 지방정부의 정보화 기반이 미흡하며, 집권적 정보화경향이 강하기 때문에 지배집단에 대한 중립적 대응이 어려울 가능성이 상대적으로 클 것으로 판단됨.
3. 자치환경변화에 따른 지방자치의 대응과제
1) 기본 방향
지금까지 우리의 지방자치논의는 분권문제에만 관심을 집중하였으며, 시민의 참여문제 및 지대집단에 대한 지방정부의 중립성 확보문제는 소홀히 취급하여 왔음. 우리의 경우 강력한 집권형 국가로서 지방자치초기단계에서 자치 시행의 전제조건으로 일정 수준의 분권확보가 필요하다는 점을 고려할 때, 일응 타당한 측면이 있음. 그러나,장기적인 관점에서 볼 때 지방자치요소에 대한 균형 있는 대응이 필요하며, 지방자치의 제 요소에 대한 균형된 대응을 통해 갈등적 자치가 아닌, 협력적 자치를 지향하는 것이 필요함.
2) 분권의 내실화
앞서 논의한 환경변화를 바탕으로 할 때, 분권화를 위한 인위적 정책노력 필요성은 상대적으로 작다고 볼 수 있으며, 따라서 지방자치의 장기적 발 전을 위한 정책노력은 분권화 수준보다는 분권화의 내실을 위한 노력이 필요함. 즉, 분권화에 따른 부작용을 줄이고 순기능을 진작시키는 데 초점을 두고 이루어져야 하며, 분권의 극대화보다는 적정수준의 분권화를 통해 분권에 따른 순편익의 증대를 도모해야 함. 구체적과제로는 인사 및 조직상의 지방자율권 신장,사무및재원의 지방이양 확대, 중앙-지방 간 분권협의 활성화, 지방 관련 문제의 법률제안권 부여 등이 있음. 그러나, 이들이 중앙의 “시혜차원”에서 추진되어서는 곤란하며, 향후의 분권은 지방과의 협의에 기초하여 보다 민주적인 방식으로 추진되어야 함.
3) 참여의 활성화
시민의 참여요구를 수용하기 위해서는 일차적으로 다양한 참여제도 구축 이 필요함. 참여제도의 확충을 위해서는 선거, 조례제정청구제, 주민소환제, 주민투표제 등 참여제도의 운영개선 외에도 정보매체를 통한 원격민주제의 확장, 공동체적 지역문화의 유지를 위한 하부지역단위의 주민회합의 활성화 등이 요청됨. 참여제도의 구축과 함께, 참여의 대표성을 제고하기 위한 노력이 병행되어야 함. 참여제도의 확장만으로는 자칫 지배집단에 의한 참여통로의 지배를 고착화 할 수 있으므로, 소외계층의 참여촉진을 위한 배려가 있어야 함. (소외집단의 위원회 참여 등) 아울러 참여의 순편익을 제고시키기 위해서는 공익지향의 건전한 참여유도를 위한 시민교육이 필요함. 적절한 참여제도의 확장은 시민의 참여요구의 수용책일 뿐 아니라, 그 자체로 시민교육 도구로 작용한다는 순기능이 있음.
4) 지방정부의 중립성 확보
지배집단의 상대적 권력 강화로 인해서 발생하는 사회적 불평등을 방치하는 것은 지방자치의 목적에 위배되는 것이므로, 지배집단에 대한 중립적 대응을 통해 일반시민의 보편적 이익을 확보하고, 사회적 불평등 해소를 위해 노력해야 함.
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